【基本案情】

　　2016年11月2日,原告某公司与案外人陈某辉签订派遣员工劳动合同，合同有效期从2016年11月2日起2018年11月2日止，当日原告向被告某区社保局提交了列有陈某辉信息的重庆市参加社会保险人员基本情况表，为陈某辉等员工办理社会保险登记，被告工作人员审核后将表中的陈某辉信息栏用笔划除，未对其作出登记。2016年12月2日、2016年12月13日原告又先后进行过申请，但均无结果。2017年3月23日原告向被告提交《关于补办我司职工陈某辉2016年11月和12月社会保险登记手续并支付工伤保险待遇有关问题的函》，要求补办陈某辉2016年11月和12月的社保登记。2017年5月20日，原告收到盖有被告印章的《复函》，该函载明：“重庆市的社会保险政策执行市级统筹，其操作软件也是市级统一软件，从2011年7月起，根据《重庆市人力资源和社会保障局重庆市财政局重庆市地方税务局重庆市审计局中国人民银行重庆营业管理部关于实行社会保险统一征缴管理工作的通知》（渝人社发〔2011〕163号）规定，实行社会保险费统一登记、统一基数、统一征缴和统一稽核.....陈某辉原在外区县以个体身份参保缴费，其养老保险属欠费暂停参保状态。现行社保操作软件如养老保险有欠费，业务系统不能办理增加......《社会保险法》及相关文件均规定用人单位的职工应当参加社会保险，我局未受理参保是因为职工本人欠费原因且告知后仍未及时完清缴费，导致参保不成功，社保经办机构不存在违规操作。”原告不服诉至法院,请求确认被告拒绝办理原告员工陈某辉2016年11月、12月的社会保险参保登记行为违法。

　　另查明，某某县社会保险局于2017年8月10日出具《说明》，载明陈某辉于2017年1月完清在系统内的养老保险欠费。被告某区社保局于2017年1月办理了陈某辉的社会保险登记。

　　【案件争议】

　　原告要求为员工参保，被告无其他法律依据,仅以操作软件统一、本人欠费未缴清拒绝原告参保登记，是否属拒绝履行法定职责且没有法律依据。

　　【案件评析】

　　法院经审理认为：根据《中华人民共和国社会保险法》第八条“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”原告作为用人企业，在与员工依法建立劳动关系后申请办理社会保险登记参保，属用人单位的法定权利义务；被告某区社保局作为本行政区域内的社会保险经办机构，依法具有受理、审核相关用人单位社会保险登记的法定职责。本案原告于2016年11月2日起数次向被告申报陈某辉社会保险参保手续，被告均未予接受登记参保并不予补办，致原告员工陈某辉2016年11月、12月的社会保险未能登记参保，该事实及过程双方均无异议，法院予以确认。本案争议的是被告未予接受即拒绝原告参保登记是否合法。根据《行政诉讼法》第34条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告在行政程序中“回复”、诉讼中答辩及庭审时的辩称，其作出拒绝行为的依据主要有：一、被告答辩称其职权和程序依据的是《社会保险法》第八条、《社会保险费申报缴纳管理规定》第二条第三条、《重庆市人民政府关于统一社会保险缴费基数和社会保险登记缴费申报程序的通知》（渝府发〔2005〕111号）。但以上依据分别系关于社会保险经办机构职责、社会保险费性质、分类及关于由社会保险经办机构负责并统一征收的规定，以及本市关于社会保险缴费基数和社会保险登记缴费申报程序的规定，这些规范中均未发现关于本案中申请参保时受理审核适用规定；二、被告向原告“回复”中载明依据《重庆市人力资源和社会保障局重庆市财政局重庆市地方税务局重庆市审计局中国人民银行重庆营业管理部关于实行社会保险统一征缴管理工作的通知》（渝人社发〔2011〕163号）的规定，其并未指出运用的具体条款。经查，该通知为主要规定我市实行统一社会保险征缴管理，属规章以下规范性文件，文件中不能找到适用于本案的相关内容。

　　实施供给侧结构性改革，构建高效便捷的政务平台，推进“互联网+政务服务”工作，是国家作出的重大决策部署。国务院办公厅关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知（2017年01月12日国办函〔2016〕108号），印发了《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》，该指南在“政务服务信息的汇聚、发布与展示”（二）供给侧（面向政府内部）部分，事项清单标准化要求的梳理原则载明“合法有效：清单发布前须经编制、法制等部门进行有效性、合法性审查。严格按照法律、法规、规章要求，不得擅自增加、减少、转移行政权力。”“动态管理：法律、法规、规章等制定、修改、废止时，应及时更新事项清单及相关要素。”对网上政务平台的适法性要求作了规定，行政机关有义务在网上政务与恪守规范中做到协调统一。被告“回复”中注明：“重庆市的社会保险政策执行市级统筹，其操作软件也是市级统一软件，......现行社保操作软件如养老保险有欠费，业务系统不能办理增加”“我局未受理参保是因为职工本人欠费原因且告知后仍未及时完清缴费，......”说明被告拒绝的原因或依据在于“现行社保操作软件”，但是，社会保险统筹与操作软件统一两者之内涵和外延各不相同，依法行政依据是法律、法规、规章及其他规范性文件而非操作软件或办公系统，将操作软件系统作为作出本案拒绝行为的依据明显与法律原则及行政规范相悖。综上，原告依法申请办理社会保险参保登记，被告以操作软件市级统一、本人欠费未完清缴费拒绝原告参保登记，属拒绝履行法定职责且没有法律依据，原告要求确认被告行政行为违法的诉讼请求法院应予以支持。

　　在信息网络科技高度发达、建设法治政府如火如荼的今天，全面推进政务公开，建立权责统一、权威高效的依法行政体制成为现实理想。国务院办公厅先后印发《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》等文件，提出了加强“互联网+政务服务”技术和服务体系整体设计，不断提升网上政务服务水平的总要求。然而，以效率、便捷加网络科技支撑为目标的“互联网+政务服务”，与规范行政权力运行，强化对行政权力的制约和监督，以法律规则为标准的依法行政要求并非一拍即合，二者如影随形而又若即若离，有时甚至相互排斥难以兼容。实务中，就行政相对人提出的申请、诉求，行政机关通常会考量一是法律（政策）规范二是操作（技术）规程，根据两者的适当性作出回应，但二者不能同时兼顾时即易产生纷争，本案即由此而生。原告认为自己依法提出了社会保险登记参保主张，被告以不符合系统软件统一为由拒绝原告申请，似乎有根有据合情合理，但结合社会保险参保法律制度，在法治规则视野下被告的行为却找不到渊源和注脚，导致司法审查不被接受。通过本案需要思考的是，如何就法律（政策）规范与操作（技术）规程协调统一。

当前运用现代科技推行“互联网+政务服务”势在必行，建设法治政府规范权力运行亦为社会主流，且任重道远。法律层面，行政诉讼法关于“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章”规定，为行政机关的行政行为划定了司法审查合法性标准和底线。法院在被告的拒绝行为没有法律规范支持的情形下判决确认其行为违法，并在裁判理由中提出了“行政机关有义务在网上政务与恪守规范中做到协调统一”观点，具有重要的现实意义。一是推进网上政务服务建设属时代科技前沿，而法律规范的原则性滞后性特征，使电子政务与法治目标和政策规范的接轨与融合不会一蹴而就，须行政机关和与政务平台建设者、参与者共同努力，使电子政务与依法行政协调统一。二是行政行为可分为内部行为和外部行为以及过程行为、事实行为等，宜将对外作出的具有行政法意义的行为与行政机关内部研讨、审核审批等内部行为和诸如设备运行、软件升级，网络联通等事实行加以区别，按照不同属性作出处理或说明，使内部行为与外部行为协调统一。三是“互联网+政务服务”的信息化解决路径和操作方法，其内容对行政相对人外化后仍属法律上行政行为，因而须受行政法规范和司法的规制，因此与技术规范关联的行政行为作出时既要符合行政规范又需兼故司法准则，使技术规范与司法规则协调统一。