【问题提示】

　　办理农业户口婚迁落户手续时，对行政惯例应如何判断选择？

　　【要点提示】

　　办理农业户口婚迁手续时，公安机关要求出具村委会证明的做法构成行政惯例，这一行政惯例本身具有充分的合理性，若公安机关适用该行政惯例，阻碍了个案正义的实现，法院则应判断不予适用。

　　【案例索引】

　　一审：西安市雁塔区人民法院（2012）雁行初字第00004号（2012年5月24日）

　　二审：西安市中级人民法院（2012）西行终字第00022号（2012年9月6日）

　　【简要案情】

　　原告：郭丽娜。

　　被告：西安市公安局高新分局。

　　被告：西安市公安局高新分局鱼斗路派出所。

　　原告郭丽娜诉称：2009年4月24日与西安市雁塔区东晁庄村民马涛结婚，婚后生一女孩，本人自愿将户口婚迁到丈夫马涛的户籍所在地。根据西安市户籍办理相关规定，本市区县农业人口与外省市农业人口婚迁的，由派出所上报分、县局审批，并开具《户口准迁证》。其从2009年结婚至今，为了户口的事情到派出所跑了多次，但每次去派出所的人都相互推诿，一拖再拖，不上报其婚迁落户一事，派出所非要求原告开具证明，说是上级部门的规定，无奈之下找到高新分局户政科，户政科的同志也说没有证明就是派出所上报了亦办不了户口准迁证，可是西安市公安局下发的关于户籍相关文件中并没有这样的规定。原告结婚近三年，婚迁落户一事没有解决，其一家三口一直在人户分离中生活。故诉至法院，请求判令二被告履行法定职责为其办理婚迁落户手续。

　　被告西安市公安局高新分局辩称：按照《西安市公安局关于印发办理各类户口实施细则的通知》（西公通[2008]158号）之规定，原告的落户诉求属于派出所审批办理的事项，分局不予以直接审批办理。

　　被告西安市公安局高新分局鱼斗路派出所辩称：原告诉称派出所拒绝为其办理户口，经核查，本所从未收到原告申请办理户口迁移的相关资料，因此原告请求法院判令履行法定职责没有事实依据。另依据西安市公安局、西安市公安局雁塔分局、西安市公安局高新分局有关户籍管理的规定，公安派出所无权办理本市农业人口与外省市农业人口的婚迁手续，婚迁人员的户口迁移由分局户政部门审批，故原告要求派出所履行法定职责无法定依据。综上，请求法院驳回原告诉请。

　　西安市雁塔区人民法院经审理查明，2009年4月24日原告郭丽娜与西安市雁塔区东晁村村民马涛结婚，婚后生育一女孩（小孩户口已落在马涛名下）。原告自2009年7月起曾数次找西安市公安局高新分局鱼斗路派出所要求将其户口从陕西省子长县马家砭镇郭家河村迁到马涛户籍地东晁村。因迁入地东晁村委会不开具证明，郭丽娜婚迁落户一事一直未能解决。2011年11月，原告遂向本院提起诉讼，要求二被告履行法定职责为其办理婚迁落户手续。审理中，原告于2011年12月12日又向被告西安市公安局高新分局鱼斗路派出所提交了结婚证复印件、户口本复印件、无犯罪记录证明、户籍证明、身份证复印件、申请等材料，鱼斗路派出所于12月22日正式接收原告提交的材料，并给原告开具了补充户口材料通知单，要求补充村委会介绍信，办事处盖章及意见，随后原告提供了东晁村委会不出具证明的情况说明。鱼斗路派出所经外调，东晁村委会因马涛前妻户口至今未迁出，不同意郭丽娜落户本村。原告相关申请材料鱼斗路派出所未上报给西安市公安局高新分局。

　　另查明，西安市公安局于2008年4月印发了《西安市公安局办理各类户口实施细则》（西公通[2008]158号）。

　　郭丽娜之夫马涛与前妻离婚后，前妻在西安市公安局高新分局鱼斗路派出所办理了分户手续，本人户口至今仍在东晁村。

　　【法院审判】

　　西安市雁塔区人民法院认为，本案争议的焦点是被告是否应该履行法定职责，原告的诉讼请求能否得到支持。我国实行户籍管理制度，办理户籍迁移属公安机关的法定职责。申请户籍迁移是法律赋予公民的一项基本权利。1958年1月9日施行的《中华人民共和国户口登记条例》和1998年7月24日公安部发布的《办理户口、居民身份证工作规范》，都是一些原则性规定。实践中，上级公安机关根据相关的户籍政策和法律规定，制订出了一些具体的规定，应当作为下级公安机关办理户籍迁转的依据。《西安市公安局办理各类户口实施细则》（西公通[2008]158号）第一条，派出所审批办理的户口：（九）本市区县内农业人口婚迁的所需材料：1、申请人申请书、结婚证、身份证复印件；2、被申请人户口常住地户口簿、身份证复印件;3、迁入地户口簿。第二条，分、县局审批办理的户口：（十三）本市区县农业人口与外省市农业人口婚迁的，以及农村之间投靠等需迁转户口的由派出所上报分、县局审批，并开具《户口准迁证》。上述规定并没有要求申请人办理婚迁落户手续时提交迁入地村民委员会的证明。就本案而论，原告自2009年7月起曾数次要求西安市公安局高新分局鱼斗路派出所办理婚迁落户手续，派出所以无迁入地东晁村委会证明拒绝办理，本案在审理中，原告又向鱼斗路派出所提交了结婚证复印件、户口本复印件、户籍证明、身份证复印件、申请等基本材料，鱼斗路派出所已予接收，但派出所却以原告缺少东晁村委会证明和街道办意见为由，拒绝上报原告相关申请材料，其要求与《西安市公安局办理各类户口实施细则》的规定相悖，二被告也提供不出办理婚迁落户手续需要迁入地村委会出具证明和街道办意见的其他规范性文件规定。故二被告至今对原告申请婚迁落户事项未作出处理，已构成行政不作为，应该按上述规定履行各自的职责。原告请求理由正当，应予支持。需要说明的是，东晁村委会自治权限的行使应当遵守国家法律原则和国家政策，原告户口为农业户口，因婚姻关系从原户籍所在地迁出，要求迁入男方所在村组，属于申请落户的法定事由，而且原告亦不可能同时享有原户籍所在地提供的权益保障，现原告的基本权益无法得到保障，东晁村委会不同意原告落户的决定不得成为被告不履行法定职责的情由。关于鱼斗路派出所辩称从未收到原告申请办理户口迁移的相关资料一节，因原告诉称2009年起多次向鱼斗路派出所申请办理婚迁落户手续，但派出所以缺少迁入地村委会证明不予办理，直至本案诉讼中才正式接收相关材料，庭审中派出所对原告所陈述的申请过程亦无异议，故鱼斗路派出所的辩解理由不予支持。

　　综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（三）项之规定，判决：一、本判决生效后西安市公安局高新分局鱼斗路派出所在20个工作日内将原告郭丽娜婚迁落户的相关申请材料上报给西安市公安局高新分局。二、西安市公安局高新分局按照相关规定在接到鱼斗路派出所上报材料后40个工作日内就原告申请事项履行法定职责。被告西安市公安局高新分局、西安市公安局高新分局鱼斗路派出所不服一审判决，提起上诉。

　　西安市中级人民法院确认原审查明事实属实。二审另查明，子长县马家砭镇郭家河村民委员会出具证明，证明郭丽娜从2009年10月24日起不再享有郭家河村村民待遇和集体分配。西安市公安局高新分局在庭审中提供了2003年西安市公安局治安管理局颁发《西安市公安局治安管理局户政与基层基础工作处办理户口工作规范》。二审法院认为，我国户籍管理相关的法律、法规对户口办理规定比较原则，而在实际中户口又成为判断个人是否是农村集体组织成员，是否可以享受村民待遇的重要条件，所以在法律法规对这一问题没有明确规定的时候，西安市公安局为弥补法律法规面对社会实践规定不明确，在考虑村组集体利益的基础上，在实践办理农业户口婚迁手续时一直需要村委会同意迁入证明，这是一种行政惯例，其渗透到办理户口规范中并发挥着效用。本案中郭丽娜开始办理户口时，对公安机关要求其提供村委会同意迁入证明也没有反对，且也一直在找村委会开证明，在多次寻找村委会，村委会明确拒绝给其出具证明的情况下，才产生了本案的纠纷，从另一个层面也反映了要求村委会开具证明是众所周知的事情，在办理农业户口婚迁手续要求村委会出具同意证明是行政机关在实际执法中的行政惯例，而不是针对个别人实施的行为。行政机关在实施行政惯例时应该保护合法权益。在本案中郭丽娜与其夫马涛结婚已有三年并婚后生育子女，长期生活在东晁村，并没有通过恶意手段达到落户东晁村，且本案东晁村委会对村上男性村民与农村户口女性公民结婚，均同意女性公民将户口迁到其村组，不同意给郭丽娜出具证明也是因为郭丽娜的丈夫马涛前妻的户口没有迁出东晁村。马涛前妻户口是否可以迁移出东晁村不是马涛可以决定，且没有证据显示马涛通过两次婚姻恶意损害村集体组织利益，所以村委会以马涛前妻未将户口迁移不给郭丽娜开具同意迁入证明，不属于适用行政惯例的正当理由，在东晁村委会坚持以不合理的理由限制郭丽娜权益的情况下，上诉人可根据《中华人民共和国户口登记条例》、《办理户口、居民身份证工作规范》，以郭丽娜案件中不需要村委会同意迁入证明，依照一审判决的内容履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。

　　【案件评析】

　　本案提出的中心问题实质是基层执法机关在法律规范之外采取的习惯性做法是否应当得到法院的尊重。具体而言，办理农业户口婚迁手续时，公安机关要求出具村委会同意落户证明的做法是否构成行政惯例，这一行政惯例本身及其适用是否合法合理，法院对此应该如何判断选择。

　　一、公安机关要求出具村委会证明的做法构成行政惯例

　　作为行政法非正式法源的习惯法指的是在行政领域经过长时期的反复实践，基于人们的内心确信而得到公认的一种社会规则。来自行政机关的习惯法就是本文所指的行政惯例。某一做法究竟能否构成行政惯例，主要取决于三个要素：一是在大量具体个案中得到反复适用；二是某种做法在一段时期内逐渐形成；三是某种做法获得了社会成员的普遍认可。至于构成行政惯例的某种习惯性做法本身是否合法、是否合理、是否具有明确的存在形式，都不影响对行政惯例本身的认定。 具体到本案中是否有行政惯例的存在，原告郭丽娜要求西安市公安局高新分局、西安市公安局高新分局鱼斗路派出所履行法定职责，为其办理婚迁落户手续，公安机关履行户口管理职责的法律规范依据是1958年1月9日施行的《中华人民共和国户口登记条例》和1998年7月24日公安部发布的《办理户口、居民身份证工作规范》，内容上主要是原则性规定。实践中，上级公安机关根据相关的户籍政策和法律规定，制订出了一些具体的规定，作为下级公安机关办理户籍迁转的依据。《西安市公安局办理各类户口实施细则》（西公通【2008】158号）第一条，派出所审批办理的户口：（九）本市区县内农业人口婚迁的所需材料：1、申请人申请书、结婚证、身份证复印件；2、被申请人户口常住地户口簿、身份证复印件;3、迁入地户口簿。第二条，分、县局审批办理的户口：（十三）本市区县农业人口与外省市农业人口婚迁的，以及农村之间投靠等需迁转户口的由派出所上报分、县局审批，并开具《户口准迁证》。上述规定并没有要求申请人办理婚迁落户手续时提交迁入地村民委员会的证明。原告在本案的审理中，向西安市公安局高新分局鱼斗路派出所提交了结婚证复印件、户口本复印件、户籍证明、身份证复印件、申请等基本材料，鱼斗路派出所已予接收，但派出所却以原告缺少了东晁村委会的证明，拒绝上报原告相关申请材料，其要求与《西安市公安局办理各类户口实施细则》的规定相悖，二被告也提供不出办理婚迁落户手续需要迁入地村委会出具证明的其他规范性文件规定。如果仅仅根据上述规范分析得出的结果，很显然，被告构成不履行法定职责，原告请求理由正当，应予支持。但是本案并不能作出如此机械的逻辑判断，简单否定要求村委会出具证明这一做法。虽然《西安市公安局办理各类户口实施细则》中没有要求办理婚迁落户手续需要迁入地村委会的证明，但该《实施细则》是原则性的规定。由于目前集体经济组织收益实际分配依然以户口作为主要标准之一，户籍登记事关集体利益分配，特别是近些年来城乡快速发展导致的人口增长与土地资源减少等矛盾比较突出，从尊重村民自治权、维护社会稳定出发，是否准予落户一般都要取得村委会出具的同意证明，村集体组织也制定形成了相应的户籍迁转规则。被告要求原告提供迁入地村委会的证明，事出有因，这一工作实践中的做法具有反复适用性和长期性，并非被告偶尔为之的任意执法。因此，被告的做法属于遵循行政惯例的行政行为。

　　二、公安机关要求出具村委会证明这一行政惯例本身具有充分的合理性

　　对行政惯例的属性及其正当性的认定脱离不开合法性与合理性的综合判断。一个具有正当性的行政惯例不能违背国家宪法确定的基本原则,不能违背公序良俗,不能损害国家正常的法律秩序。结合本案具体案情，派出所办理户籍时要求相对人提供户口迁入地村委会的同意证明，具有行政惯例的属性。目前集体经济组织收益实际分配依然以户口作为主要标准之一，是否准予户籍登记事关集体利益分配，村委会一般都要出具是否准予落户的证明，该行政惯例没有违背法律禁止性规定，符合社会发展与乡村治理之现实需求，具有充分的合理性，一般而言，法院应当予以尊重，不得以法律无明文规定为由草率作出被告行为违法之判断。对于这一点，二审法院在判决中给予了肯定。

　　三、公安机关要求出具村委会证明这一行政惯例阻碍了个案正义的实现，不应适用

　　本案被告以东晁村委会不同意落户为由拒绝办理户籍手续，那么村委会不同意原告落户本村的自治决定是否与国家政策及法律原则相违背，是否侵犯当事人合法权益就成为法院适用该行政惯例的前提条件。西安市中级人民法院《审理农村集体经济收益分配纠纷案件法律适用研讨会纪要》指出，从户籍管理制度上看，长期以来，我国行政管理部门要求公民在常住地点登记常住户口。公安部《关于完善农村户籍管理制度的意见》中进一步强调在农村应严格执行该决定。综观本案，郭丽娜与其夫马涛结婚已有三年并生育子女，男方所在村组成为其常住地点。郭丽娜申请将户口迁入男方所在村组，这不仅是执行行政规章的要求，同时有利于计划生育政策的贯彻落实。其次，郭丽娜与马涛结婚后，一直在向公安机关申请婚迁落户，实为生活所需，而不是因为拆迁而申请落户，迁户的目的性很明确。此外，东晁村委会对村上男性村民与农村户口女性公民结婚，均同意女性公民将户口迁到其村组，不同意给郭丽娜出具证明也是因为郭丽娜的丈夫马涛前妻的户口没有迁出东晁村。马涛前妻户口是否可以迁移出东晁村不是马涛可以决定，马涛没有通过两次婚姻恶意损害村集体组织利益，郭丽娜原户口为农业户口，因婚姻关系从原户籍所在地迁出，要求迁入男方所在村组，属于申请落户的法定事由，而且原告亦不可能同时享有原户籍所在地提供的权益保障。有鉴于此，东晁村委会不同意落户的自治决定违背国家法律原则和政策，原告的基本权益无法得到保障，也就是说，本案中因行政惯例的适用导致个案正义无法实现，故不予适用。

　　四、公安机关不作为背离了适用行政惯例的正当理由

　　行政惯例的特性决定了遵循惯例的行政，如同依法律规则的行政运作，可以为相对人提供遵守行政惯例的信赖利益。在惯例行政的操作中，依循惯例的管理者和相对人既相互配合又相互牵制，对于具体的经办人而言，他们受到超越个人意志的外在性约制，必须表现出对规则的遵守，而不得恣意作为，从而不断克服行政权运行的恣意性。行政机关如果没有遵循行政惯例的具体内容，就应当提供正当理由加以说明。背离行政惯例的理由说明，主要是比对本案与先例之间的差异性，或者论证当下客观情势(如法律修改、政策变迁等)与惯例生成时期的差异性。就遏制行政权的滥用而言,这种形式的说明理由极具现实意义。

　　以本案为例，引发原告起诉的根本原因在于被告鱼斗路派出所之前擅自背离行政惯例作出的相关行政行为。被告并未按照村委会出具的转户证明办理户籍手续，而是错误办理了分户手续，导致村委会不再开具同意落户证明，原告合法权益才无法得到保障。虽然本案中该情形是案外事由，不属于本案能够处理的范围，但是，从行政惯例适用的整体角度来看，行政机关明显背离行政惯例的指引，利害关系人应当有权对不适用行政惯例的行为提起行政诉讼，法院则着重考察行政机关是否存在任何正当理由支持其背离行政惯例的行为。

　　综上所述，一、二审法院判决被告履行法定职责是正确的。(来源：中国法院网）