西安市万方包装印务有限公司不服西安市雁塔区人力资源和社会保障局作出的行政处罚决定案

　　【问题提示】

　　行政审判中，法院应如何选择适用法律？司法公信力与行政诉讼的法律适用之间有何关联？

　　【要点提示】

　　法院在行政审判的法律适用过程中，应对可能使诉讼当事人的权利义务产生重大影响的法律或条款进行选择，或在法律没有规定的情况下对所涉利益进行理性地权衡，从而选择适用最符合宪法性要求的法律规定。司法公信力与行政诉讼的法律适用之间存在固有的内在关联性，通过行政诉讼的法律适用，可以实现行政诉讼法的立法宗旨，以司法公正促进司法公信力的提升。

　　【案情】

　　原告：西安市万方包装印务有限公司。
　　被告：西安市雁塔区人力资源和社会保障局。

　　原告西安市万方包装印务有限公司诉称：从2010年5月开始，西安市雁塔区劳动保障监察大队对公司劳动用工情况进行过多次劳动监察，其也积极配合，提供各种相关信息资料，但该大队监察人员工作态度简单粗暴，颐指气使，并且在没有任何上一级单位文字授权的情况下于2011年7月25日对公司下达了雁人社监罚字[2011]第0152号《行政处罚决定书》，罚款8000元，对此原告实在无法接受。为维护其合法权益和司法公正，根据《陕西省劳动监察条例》第三章第十六条“省、市、县（区）劳动保障行政部门负责对在同级工商行政、机构编制、民政部门注册登记的用人单位实施劳动监察”和十七条“劳动保障行政部门可以将其劳动监察管辖的用人单位书面委托下级劳动保障行政部门进行劳动监察”之规定，认为西安市雁塔区人力资源和社会保障局存在违法执法，超出职权范围的行为。故请求撤销被告对其作出的雁人社监罚字[2011]第0152号《行政处罚决定书》。

　　被告西安市雁塔区人力资源和社会保障局辩称:1、2011年7月25日其对原告作出雁人社监罚字[2011]第0152号《行政处罚决定书》，原告所称“存在违法执法，超出职权范围行为”与事实相悖。①该局依据《劳动保障监察条例》开展劳动监察执法活动。《劳动保障监察条例》自2004年12月1日起施行,《陕西省劳动监察条例》2004年1月1日起施行,前者属于行政法规，后者属于地方性法规，前者的法律位阶高于后者，且前者是在后者颁布后才出台的。《劳动保障监察条例》第三条、第十三条明确规定县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。②关于社会保险的登记管理，保险费的征缴监督检查，国家在《社会保险登记管理暂行办法》第五条、第六条，《社会保险费征缴监督检查办法》第三条、第五条，《陕西省城镇职工基本养老保险条例》第七条，《社会保险法》第七条都明确指出社会保险的征缴管理和检查实行属地管理。③从工作实际看，全市劳动保障监察工作实际实行属地化管理，各区县对本辖区内用人单位实施劳动监察，对投诉举报进行调查处理。故该局完全有权利对原告劳动用工进行检查，包括社会保险登记征缴，不存在原告所诉的“违法执法，超出职权范围行为”。2、该局作出的行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规准确，处罚金额适当。综上，该局对原告按照相关法律、法规的规定予以处罚，但原告却以该局无权对其进行劳动保障监察为借口，意图逃避责任，避免处罚。为维护劳动者的合法权益，依法对原告作出了行政处罚决定，请人民法院予以维持。

　　西安市雁塔区人民法院经审理查明，被告于2011年4月6日对西安市万方包装印务有限公司劳动用工情况进行劳动监察，当日向原告发出雁人社监询字[2011]第0162号《调查询问通知书》，要求原告携带相关资料于2011年4月8日早10时前到该局监察机构接受调查询问，原告逾期未按要求提供相关资料并接受询问。被告决定对原告立案调查，并于2011年4月19日下达了雁人社监令字[2011]第0154号《责令改正决定书》，责令原告在7日内提供相关资料接受检查。原告在收到《责令改正决定书》后仅提供了营业执照、税务登记证和组织机构代码证部分资料，与劳动用工相关的资料均未提供。5月4日被告向原告再次下达了雁人社监令字[2011]第0214号《责令改正决定书》，要求原告在3日内继续提供与劳动用工相关的资料接受检查。原告在收到《责令改正决定书》后一直不予理睬，故被告于2011年5月16日又向原告下发雁人社监罚告字[2011]第0126号《行政处罚事先告知书》和雁人社监听告字[2011]第0042号《行政处罚听证告知书》，拟给予原告行政处罚19000元。原告在收到《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》后报送了劳动用工相关资料，被告因此终止了对原告进一步的处理处罚。后被告按照原告在劳动用工中存在的未按照规定为员工办理基本养老保险的问题，重新立案，并于5月17日给原告下达了雁人社监令字[2011]第0284号《责令改正决定书》，责令原告在7日内办理员工基本养老保险手续。原告在接到该决定书后未在规定时间对存在的问题进行整改，被告于6月27日向原告下发雁人社监罚告字[2011]第0201号《行政处罚事先告知书》，拟给予原告行政处罚8000元。 2011年7月25日被告作出了雁人社监罚字[2011]第0152号《行政处罚决定书》。原告遂向本院提起诉讼。

　　另查明，西安市万方包装印务有限公司住所地为西安市幸福南路等驾坡工业园8号，属雁塔区辖区，该单位于2003年7月18日在西安市工商行政管理局办理了企业法人营业执照。

　　【审判】

　　西安市雁塔区人民法院认为，本案争议的焦点是被告对西安市万方包装印务有限公司进行劳动保障监察是否超越了职权。劳动保障监察是劳动保障行政机关依法对用人单位遵守劳动保障法律法规的情况进行监督检查，发现和纠正违法行为，并对违法行为依法进行行政处理或行政处罚的行政执法活动。《陕西省劳动监察条例》第十六条第一款规定“省、市、县（区）劳动保障行政部门负责对在同级工商行政、机构编制、民政部门注册登记的用人单位实施劳动监察”，该条例施行于2004年1月1日，国务院制定的《劳动保障监察条例》施行于2004年12月1日，后者是行政法规，前者是地方性法规，被告依据《劳动保障监察条例》的相关规定进行行政执法，其行为并无不当。《劳动保障监察条例》总则第三条第一款规定“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”，从条例规定的精神上看，劳动保障监察工作以基层行政部门的属地管辖为原则。该原则符合劳动保障监察实际执法需求，在国家人力资源和社会保障部推行的相关执法工作中得到贯彻落实。2009年起人力资源和社会保障部开展的劳动保障监察工作两网化管理工作试点实施方案，明确了劳动保障监察执法中心下移的目标，西安市作为人力资源和社会保障部开展“两网化”工作的试点城市，在劳动保障监察工作中实际上已将执法权的重心下移，实行属地管理。本案被告的执法行为与《劳动保障监察条例》的规定以及国家劳动保障行政主管部门的工作要求相一致。

　　《劳动保障监察条例》第十三条第三款虽授权省级人民政府可以对劳动保障监察的管辖制定具体办法，陕西省人民政府办公厅在陕政办发[2008]135号文件中明确劳动保障监察的管辖权以级别管辖为原则、基层属地管辖为例外，与《劳动保障监察条例》的规定存在差异，但是从西安市劳动保障监察的执法现状上看，现有各级劳动保障监察的执法资源配置不均衡，决定了劳动保障监察基本上仍然以基层属地管辖为主，从而避免劳动保障监察出现执法真空，及时发现和纠正劳动违法行为，达到切实保障劳动者合法权益，促使用人单位积极守法的目的。况本案不存在重复执法的问题，市、区两级劳动保障行政部门对管辖亦没有争议。故被告的执法行为没有违背《劳动保障监察条例》对管辖权的原则规定，没有超越职权。

　　综上所述，被告依法对原告实施劳动监察，所作出的行政处罚决定基本合法，原告以被告存在违法执法，超出职权范围为由要求撤销该处罚决定的理由不能成立，其请求应予驳回。依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告西安市万方包装印务有限公司要求撤销西安市雁塔区人力资源和社会保障局2011年7月25日作出的雁人社监罚字[2011]第0152号《行政处罚决定书》的诉讼请求。原告西安市万方包装印务有限公司不服一审判决，提起上诉。

　　西安市中级人民法院确认原审查明事实属实。二审法院认为，劳动保障监察是劳动保障行政机关依法对用人单位遵守劳动保障法律法规的情况进行监督检查，发现和纠正违法行为，并对违法行为依法进行行政处理或行政处罚的行政执法活动。《陕西省劳动监察条例》第十六条第一款规定“省、市、县（区）劳动保障行政部门负责对在统计工商行政、机构编制、民政部门注册登记的用人单位实施劳动监察”，该条例施行于2004年1月1日，国务院制定的《劳动保障监察条例》施行于2004年12月1日，后者是行政法规，前者是地方性法规，西安市雁塔区人力资源和社会保障局依据《劳动保障监察条例》的相关规定进行行政执法，其行为并无不当。《劳动保障监察条例》总则第三条第一款规定“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”，从条例规定的精神上看，劳动保障监察工作以基层行政部门的属地管辖为原则。该原则符合劳动保障监察实际执法需求，在国家人力资源和社会保障部推行的相关执法工作中得到贯彻落实。西安市作为人力资源和社会保障部开展“两网化”工作的试点城市，在劳动保障监察工作中实际上已将执法权的重心下移，实行属地管理。本案被上诉人的执法行为与《劳动保障监察条例》的规定以及国家劳动保障行政主管部门的工作要求相一致，其所作出的行政处罚决定基本合法，上诉人以被上诉人存在违法执法为由要求撤销该处罚决定的上诉理由不能成立，其请求不予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。

　　【评析】

　　本案涉及在行政诉讼中对法规以及规范性文件的选择适用问题。人民法院以什么样的法律规范作为行政审判依据，不仅直接涉及到行政相对人合法权益的保护程度和对行政权力的制约力度，更是事关国家法制统一和宪政体制的重大问题。由此，司法公信力与行政诉讼的法律适用之间存在固有的内在关联性。

　　一、 本案应选择适用行政法规

　　行政法的成文法渊源有宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及行政规章、地方政府规章和其他规范性文件，这些不同效力等级的法律渊源，在行政审判中的地位各不相同。对于行政法规和地方性法规在行政审判中的地位，《行政诉讼法》第五十二条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。” 对于其他规范性文件，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十二条第二款规定“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”在法律效力上，根据《立法法》第七十九条的规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规。《立法法》第六十四条第二款规定，在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。也就是说，行政法规的效力低于法律，高于地方性法规。对于地方性法规和行政法规存在冲突的情形，法院应当按照上述立法法相关条款的精神，根据上位法优于下位法的原则选择适用行政法规。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》亦规定：“调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况下应当按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。”

　　本案中，如果地方性法规、地方人民政府规范性文件与行政法规确实存在法律冲突的情形，法院的选择判断就相对简单，裁判的基础与核心任务至此可以基本完成。首先看行政法规的相关条款，《劳动保障监察条例》总则第三条第一款规定“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”，第十三条第一款规定“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。”这两个条款是劳动保障监察管辖的基本规定，可以概括为基层属地管辖原则。根据上述条款，被告雁塔区人力资源和社会保障局对住所地设在本辖区的原告西安市万方包装印务有限公司有权开展劳动保障监察。接下来对地方性法规的相关条款加以分析，《陕西省劳动监察条例》第三章第十六条第一款规定“省、市、县（区）劳动保障行政部门负责对在同级工商行政、机构编制、民政部门注册登记的用人单位实施劳动监察”。该条确立的劳动监察管辖原则显然不同于上述《劳动保障监察条例》的两个基本管辖规定，可以概括为级别管辖原则，即按照劳动监察对象的注册登记部门行政级别，分别由省、市、县（区）三级劳动保障行政部门实施劳动监察。如果仅根据该条款，被告的管辖权问题将得出相反结论，即被告雁塔区人力资源和社会保障局对原告西安市万方包装印务有限公司无权实施劳动保障监察，因为原告在西安市工商行政管理局办理了企业法人营业执照，与此相对应，具有劳动保障监察管辖权的应该是西安市人力资源和社会保障局。因此，可以说两个条例调整同一对象，因规定不同的法律后果而产生冲突。并且，国务院《劳动保障监察条例》自2004年12月1日起施行，《陕西省劳动监察条例》2004年1月1日起施行，根据《立法法》第六十四条第二款规定，《陕西省劳动监察条例》相关规定无效。此外，2009年起人力资源和社会保障部开展的劳动保障监察工作两网化管理工作试点实施方案，明确了劳动保障监察执法中心下移的目标，西安市作为人力资源和社会保障部开展“两网化”工作的试点城市，在劳动保障监察工作中实际上已将执法权的重心下移，实行属地管理。本案被告的执法行为与《劳动保障监察条例》的规定以及国家劳动保障行政主管部门的工作要求相一致。综上，法院选择适用行政法规具备正当性。

　　二、 司法公信力与行政诉讼的法律适用

　　进一步查看国务院《劳动保障监察条例》第十三条第三款规定，不仅可以认定规范性文件《陕西省人民政府办公厅关于切实做好劳动保障监察工作的通知》符合国务院《劳动保障监察条例》的规定，而且《陕西省劳动监察条例》的所谓“冲突性”规定实际上有一定的存在空间。因为国务院条例第十三条第三款规定“省、自治区、直辖市人民政府可以对劳动保障监察的管辖制定具体办法”，根据这一授权条款，我们可以理解为省级人民政府有权制定不同于国务院条例规定的管辖办法。而《陕西省人民政府办公厅关于切实做好劳动保障监察工作的通知》第三条规定“进一步明确劳动保障监察管辖权限。省劳动保障部门负责对中央、军队驻陕和省属用人单位、国务院国资委和中国银监会、中国证监会、中国保监会监管的驻陕用人单位以及省国资委监管的用人单位实施劳动保障监察。各设区市和杨凌示范区劳动保障部门负责对市属机关事业、企业单位和除省劳动保障行政部门管辖以外的其他在省、设区市工商和民政部门登记注册的用人单位实施劳动保障监察。各县（市、区）劳动保障行政部门负责对县（市、区）属机关事业、企业单位和除省、设区市管辖以外的其他在县（市、区）工商、民政部门登记注册的用人单位实施劳动保障监察。”上述规定实际上贯彻了《陕西省劳动监察条例》的级别管辖原则，即按照劳动监察对象的注册登记部门行政级别，分别由省、市、县（区）三级劳动保障行政部门实施劳动监察。那么，如果适用陕西省人民政府的规范性文件，将得到与《陕西省劳动监察条例》相同的适用结论，即被告的劳动保障监察行为不具有合法性。而且，根据上述分析，该规范性文件不存在与国务院《劳动保障监察条例》相冲突的情形，根据最高人民法院的司法解释，法院可以引用该规范性文件作出对原告有利的裁判。尽管如此，本案一审和二审判决没有适用地方人民政府的规范性文件，而是选择适用了国务院《劳动保障监察条例》第三条第一款和第十三条第一款规定，对劳动保障监察的属地管辖原则予以支持。法官选择适用国务院条例相关条款，支持劳动保障监察的属地管辖，不仅运用了目的解释的法律解释方法，而且对当前劳动保障监察主管行政部门相关公共政策的制定推行、西安市劳动保障监察执法现状加以考察，最终形成法律规范适用的选择判断。首先，从国务院条例总则以及管辖基本规定的立法精神来看，判断劳动保障监察工作实行的是两级基层行政部门的属地管辖原则。其次，结合人力资源与社会保障部开展的劳动保障监察工作两网化管理工作试点实施方案，指出劳动保障监察执法重心下移作为政策目标，使得属地管辖原则更加符合当前公共政策的发展需要。最后，在考察西安市劳动保障监察的执法现状基础上，认为实践中广泛实行的属地管辖，虽与本省规范性文件要求不一致，但是符合执法资源的合理分配与有效执法的合理需求，既不因重复执法损害监察对象的合法权益，又避免执法真空，有助于最大程度地实现保护劳动者权益的立法目标。劳动保障监察属地管辖因此具备良好公共政策的属性，并得到司法决策的支持。

　　本案上述法律适用的过程及其论证判断对所涉及的各方利益进行充分权衡，贯彻行政诉讼法的立法宗旨，兼顾形式法治与实质法治的实现，一、二审法院作出的判决以行政诉讼的特有方式提升了司法公信力。