【基本案情】

　　2010年5月24日17时30分左右，陈某在某广场准备摆摊出售小商品，广场管理人员在阻止其摆摊出售商品时与陈某发生争执。随后陈某报警称被人殴打，某公安局派出所于同日受理此案。该派出所受理后，在法定期限30日内未能结案，遂于2010年6月24日以此案案情复杂为由经某公安局批准延长办案期限30日。其中2010年5月26日至2010年6月1日为对原告陈某伤情进行鉴定的期间。2010年8月4日，原告陈某以某公安局拖延履行法定职责为由诉至法院，要求被告某公安局履行法定职责。在法定期限内，被告提交了受案登记表、谈话笔录、询问笔录、延期审批表作为已经履行法定职责的证据，并以公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十二条和《北京市公安局办理行政案件程序规定》第一百一十四条关于“在办理行政案件中必须查明违法事实；违法事实不清的，不得作出行政处罚决定”及《北京市公安局办理行政案件程序规定》第一百二十三条关于“自受理之日起六个月仍不能查明事实的，由分、县局将有关情况写出书面材料，连同案件有关材料在届满前五日内报市局治安管理总队，由市局治安管理总队督促办理”的规定作为其已经合法履行了法定职责，不存在不作为行为的法律依据。

    【法院审理】

　　一审法院经审理认为，公安机关依法负有对违反治安管理的行为进行处理的法定职责。《治安管理处罚法》第九十九条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过30日，案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长30日。公安部关于《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条对此进行了重申，同时规定：为了查明案情进行鉴定、检测的期间，不计入办案期限。据此，原告陈某申请的治安案件，即便认定为案情重大、复杂，被告某公安局的办案期间包括鉴定期间最多也不应超过67天。也就是说被告于2010年5月24日受理原告陈某申请的治安案件后，至迟应于2010年7月30日作出结论。而被告至2010年8月4日原告向法院提起诉讼时仍未作出结论，显然已超出法定期限，且被告始终未向原告说明无法结案的理由，故被告的行为应认定为拖延履行法定职责。据此原告陈某的诉讼请求成立，应予支持。被告提交的公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十二条和《北京市公安局办理行政案件程序规定》第一百一十四条关于“在办理行政案件中必须查明违法事实；违法事实不清的，不得作出行政处罚决定”的规定，本意是不得在违法事实不清的情况下作出行政处罚决定，并非是因此可以随意延长办案期限；《北京市公安局办理行政案件程序规定》第一百二十三条关于“自受理之日起六个月仍不能查明事实的，由分、县局将有关情况写出书面材料，连同案件有关材料在届满前五日内报市局治安管理总队，由市局治安管理总队督促办理”的规定，其本意也并非是对办案期限的突破。被告某公安局以上述理由提出的抗辩不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决限被告某公安局于本判决生效后三十日内对受理的原告陈某治安案件作出处理。

　　被告某公安局不服一审法院判决，向二审法院提起上诉。二审法院经审理认为，行政机关履行法定职责应当符合法律、法规的规定。本案中，某公安局的派出机构某派出所接到陈某的报警并受理后，虽然履行了出警、调查取证的法定职责，但自受理案件之日起至陈某提起本案诉讼前，未根据所调查的情况依法作出明确的处理，已经超过了上述法律规定的办理治安案件的最长期限，故属于迟延履行法定职责。故判决驳回上诉，维持原判。

    【案件评析】

　　本案的争议焦点为被告以公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十二条和《北京市公安局办理行政案件程序规定》第一百一十四条关于“在办理行政案件中必须查明违法事实；违法事实不清的，不得作出行政处罚决定”的规定，以及《北京市公安局办理行政案件程序规定》一百二十三条“自受理之日起六个月仍不能查明事实的，由分、县局将有关情况写出书面材料，连同案件有关材料在届满前五日内报市局治安管理总队，由市局治安管理总队督促办理”的规定作为其按照规定履行了法定职责的抗辩能否成立。

　　维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，这是公安机关履行治安管理工作的出发点和落脚点。而及时履行法定职责是合法权益是否能够得到维护或保障的重要基础。本案中，被告作为抗辩依据的两份规章，其中公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十二条和《北京市公安局办理行政案件程序规定》第一百一十四条对违法事实不清的情况下，不得作出行政处罚的规定，其立法目的是防止公安机关滥用行政处罚权，在违法事实不清的情况下，根据主观推断或随意作出行政处罚，侵害被处罚人的权益，而不是用来作为公安机关随意延长办案期限的依据。《北京市公安局办理行政案件程序规定》第一百二十三条“自受理之日起六个月仍不能查明事实的，由分、县局将有关情况写出书面材料，连同案件有关材料在届满前五日内报市局治安管理总队，由市局治安管理总队督促办理”的规定，其立法目的是为防止公安机关在无法查清事实时，随意结案或长期懈怠办理，损害当事人合法权益而作出的规定，也并非是对办案期限的突破。被告公安机关以此作为其履行了法定职责的依据，有悖于上述规章的立法原意，是对规章的误解与误读。况且被告也未提供原告陈某申请的治安案件存在有特殊情况、不能在法定期限内结案的证据，更未在出现无法按期结案的情形时，对原告陈某进行必要的告知及说明理由。因此，不能证明被告已经履行了法定职责。一、二审法院的审理结果是正确的。

　　但需要指出的是，在实践中，由于具体情况复杂，证据不足或难以查找，公安机关在最长60日的办案期限内无法查清案件事实的情况并不罕见，那么是否所有的情况均属于不履行法定职责？超过60日的办案期限后，作出的处罚决定效力又将如何认定？被处罚人能否以超过办案期限作为处罚决定违法的抗辩理由呢？

　　（一）公安机关应及时履行告知义务，将内部手续外化。

　　公安机关受理治安案件后，如发现案件存在事实不清、证据不足，无法在办案期限内结案的情况，应当及时将无法在办案期限内结案的情况向相关当事人告知，并制作相应的告知笔录，同时按照相关规定办理延期或报送督办。也就是说公安机关要避免承担不履行或迟延履行法定职责的风险，就应当将内部手续外化，即将内部的申请延期、报送督办等程序，告知当事人，让其了解案件进程、办理情况及无法结案的理由。由于治安案件性质的特殊性，以此作为公安机关履行法定职责的证明。

　　（二）超过办案期限作出处罚决定的效力

　　《治安管理处罚法》第二十二条规定，违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。此规定是违反治安管理行为的追溯期限，也就是追究时效。换句话说，违反治安管理的行为已经被公安机关受理、展开调查的，不适用追溯期限的规定。而《北京市公安局办理行政案件程序规定》对无法按期结案，报送上级督办的规定，更进一步说明已经被公安机关受理、展开调查的治安案件，即使由于案情复杂、事实不清无法按期结案，亦不能消极懈怠处理，超过办案期限亦应当继续督促办理。对于已经超过办案期限，尚未办结的治安案件，公安机关不能因为治安案件已经超过法定办案期限不再调查处理，而应当继续进行调查取证工作，待案件调查终结后尽快依法作出处理决定。

　　据此，公安机关作出的处罚决定，并不因为超过办案期限而影响其效力，也不能以此作为被处罚人不应受到处罚的抗辩理由。