【基本案情】

　　广东基础公司系宋郎路工程的承包方，原告鑫?公司与广东基础公司签订北京市预拌混凝土买卖合同，约定由鑫?公司向广东基础公司供应预拌混凝土，后鑫?公司雇佣了吴某，吴某又雇佣了泵工肖某，由肖某为宋郎路工程泵送预拌混凝土。2010年12月24日晚19时 30分左右，肖某在宋郎路工程施工工地从事混凝土浇筑作业时，因操作不当发生了一死二伤的安全生产事故。

　　本案事故发生后，区政府授权区安监局组织事故调查组进行调查，事故调查组形成《通州宋郎路道路改建及雨污水工程“12.24”一般生产安全事故调查报告》，并将此调查报告报送区人民政府。区政府在法定期限内作出批复准予调查结案，并同意事故调查组提出的事故防范和整改措施。2011年4月20日，安监局作出了编号为（通）安监管（事故）罚字[2011]第（001-1）号行政处罚决定书（单位）(以下简称《行政处罚决定书》)，内容如下：鑫?公司违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项的规定，未及时教育、督促作业人员严格执行本单位的安全规章制度和安全操作规程，对事故负有责任，决定给予罚款拾壹万元整的行政处罚。在该《行政处罚决定书》中，区安监局将北京市通州区人民政府（以下简称区政府）和北京市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）列为复议机关。鑫?公司不服该《行政处罚决定书》，在法定期限内向区政府申请了行政复议，同年7月13日，区政府作出了《行政复议决定书》，维持了被告作出的《行政处罚决定书》，鑫?公司在法定期限内向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的《行政处罚决定书》。

    【案件审理】

　　法院经审理认为，区安监局作出的《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确且程序合法，应予维持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回鑫?公司的诉讼请求。

    【案件评析】

　　本案的争议焦点在于区政府在此案中是否可作为复议机关，对此合议庭有两种意见。

　　第一种意见认为区政府可以作为该《行政处罚决定书》的复议机关。理由是区政府的批复行为属于行政内部审批，批复行为和区安监局的行政处罚行为是两个独立的程序，且区政府的批复是针对整个调查报告而非行政处罚决定，与传统的只针对行政处罚所作出的批复不同，故区政府可以作为行政复议机关。另一种意见则认为，区政府作为涉案事故调查报告的批复机关无权作为复议机关。理由是区政府的批复是区安监局作出行政处罚的前提，且区安监局作出的《行政处罚决定书》是依据批复的内容作出的，区政府具有是否追究相关单位及个人责任的决定权。如将区政府列为复议机关，则其就成为自己决定的复议者，势必有失行政复议的公正性和合理性。

　　笔者赞同第一种观点。下面笔者从四方面论证区政府作为复议机关的主体资格问题。

　　（一）生产安全事故调查和处理的程序

　　《生产安全事故报告和调查处理条例》第19条规定：“特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”事故调查组在法定期限内将事故调查报告报送负责事故调查的人民政府，接到事故调查报告的政府作出批复，有关机关按照该人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。

　　从上述法律规定可以看出，有关机关是按照人民政府的批复，依照法定权限和程序对相关单位和人员进行处罚，这难免让人感觉人民政府才是此行政处罚决定的批准机关，在相对人不服行政处罚决定提起复议时，人民政府当然不能作为复议机关。然而，值得注意的是，人民政府的批复行为和具体行政处罚是两个独立的程序，事故调查组在查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况等情况后，会形成书面的事故调查报告，载明事故发生经过、事故救援情况、事故发生的原因性质等内容，并针对查明的事实作出事故责任的认定和对事故责任者的处理建议。事故调查组将事故调查报告报送人民政府后，人民政府在法定期限内作出批复。至此，事故的调查复核阶段宣告结束。而后，有关机关又遵照人民政府的批复，依照法定的权限和程序对事发单位和有关人员进行行政处罚。这里有一点值得注意，即人民政府的批复是在处罚决定作出之前形成的，在批复作出时有关机关进行行政处罚的意思表示尚未成立，在行政处罚程序中有关机关仍拥有自由裁量权。在本案中，区政府作出批复时，区安监局尚未形成作出《行政处罚决定书》的意思表示，是否作出行政处罚和做出什么样的行政处罚仍在区安监局自由裁量的范围之内。因此，区安监局作出该行政处罚决定是相对独立的，并不完全依附于区政府的批复。故而，从生产安全事故调查和处理的程序本身分析，区政府既不是行政处罚决定的作出机关，也不是该处罚决定的批准机关。

　　（二）人民政府批复的性质

　　《生产安全事故报告和调查处理条例》第30条规定：“事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”根据上述规定，有观点认为：事故调查报告中包括对事故责任者的处理建议，此处理建议演化成后来《行政处罚决定书》中的内容，而区政府对该事故调查报告作出同意的批复，则区政府可以被看做是《行政处罚决定书》的批准机关，那么其就丧失了作为复议机关的主体资格。然而，就批复本身的性质来说，该批复属于一种综合性批复，它是对于调查报告中事故发生原因、经过、性质以及责任认定等全部内容的批复，而不仅仅是针对处理建议。这与我们通常所见到的针对行政处罚决定本身作出的专门性批复不同。而且，事故调查报告是由事故调查组作出的，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、监察机关、公安机关以及人民检察院等多机关共同组成，而《行政处罚决定书》的作出机关仅仅是安全生产监督管理部门，故而人民政府的批复和安全生产监督管理部门所作出的《行政处罚决定书》并不具有对应性。

　　（三）内部行政行为的外化

　　所谓内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，如行政命令、批复等。传统行政法学理论认为，内部行政行为一般不适用于提起行政复议或行政诉讼，这主要是基于内部行政行为一般仍处于行政主体的内部运作程序当中，尚不确定其是否能对当事人的权利义务产生实际影响或产生什么样的实际影响。但是，如果行政主体依照职权将内部行政行为外化，即通过一定的途径使得该内部行政行为对当事人的权利义务产生实际影响，则该行为就可以被提起复议或诉讼，成为对行政相对人权利的合法救济。本案中，区人民政府的批复并未向行政相对人告知或者送达，即并不确定对相对人权利义务产生何种影响，不属于内部行政行为外化的情形，仍应归属于普通的内部行政行为，不适用于提起行政复议或行政诉讼。因此，对当事人权利义务产生实际影响的是区安监局所作的《行政处罚决定书》，而不是区政府作出的批复。

　　（四）《行政复议法》等相关法律规定

　　认为区政府不能作为区安监局《行政处罚决定书》复议机关的观点大多是受到《行政复议法实施条例》第13条的影响。该法第13条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”然而，此条中规定的是上级行政机关批准下级行政机关作出具体行政行为的情形，与本案中区政府针对事故调查报告作出的批复存在本质差别。综观《行政复议法》和《行政复议法实施条例》，二者对于经批复的具体行政行为的复议机关的确定均未涉及，因此我们不能主管臆断将批准的情形套用在批复行为中。从“法不明文禁止即允许”的法理推断，区政府也可以作为区安监局行政处罚决定的复议机关。

　　综上，区政府可以作为区安监局《行政处罚决定书》的复议机关，故区安监局在《行政处罚决定书》中将区政府和市安监局列为复议机关的行为并不不妥。