【案情】

　　某工程建设监理有限公司负责对璧山一工程的监理工作，主要任务为质量控制、进度控制、成本控制、安全文明施工管理及合同管理等。2014年初，监理公司向施工单位发出了编号工程暂停令，载明：由于G1号楼、G14号楼旁18米道路施工，造成材料无法进入现场，无法施工，现通知你方于2014年1月7日00:00时起，对本工程的G1号楼、14号楼部位（工序）实施暂停施工，并按下述要求做好各项工作：1、加强G1号楼、G14号楼现场安全的维护管理。2、工期及费用请与建设单位协调。2014年1月11日，2名工作人员在该工程的G1号楼第8层采光井处装饰采光线的压顶混凝土作业时，从采光井搭设的架子上坠落至第二层地面经抢救无效死亡。

　　璧山安全生产监督管理局牵头成立了事故调查组，并于2014年1月12日进行了现场检查、勘验，对该事故进行调查取证。在经过听证程序后，2014年6月9日，璧山安全生产监督管理局向监理公司作出行政处罚，主要内容如下：作为璧山某项目部监理单位未履行监理职责，未能对工程全程监控，高层01﹟楼监理缺位，施工作业平台存在重大安全隐患，工人违章作业未及时制止而酿成严重事故，对“1.11”高处坠落事故负有责任。以上行为违反了《建设工程安全生产管理条例》第三章第十四条第二项和第三项的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款的规定，决定给予罚款人民币壹拾伍万元整的行政处罚。

　　原告监理公司不服，向沙坪坝法院提起行政诉讼，要求撤销该项行政处罚决定。原告认为其向施工单位发出了停工令，履行了监理职责，事故是施工单位擅自施工造成，与原告无关；原告从事监理咨询服务，不是生产经营单位，故不是事故发生单位，不适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款，应当适用《建设工程安全生产管理条例》第五十七条。

　　【裁判】

　　沙坪坝法院经审理认为：首先，关于被告对原告是否具有行政处罚权的问题。根据《中华人民共和国安全生产法》的规定，被告有权对本行政区内建设工程领域的生产经营单位的安全生产工作进行综合监督管理。而根据《<生产安全事故报告和调查处理条例>罚款处罚暂行规定》第三条的规定，事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位，其不仅是指施工单位、建设单位，还包括其他与事故发生有关的生产经营单位。本案原告是经工商行政管理机关登记并领取营业执照的合法监理单位，其通过向客户提供监理服务收取报酬的行为系从事经营活动，应当属于生产经营单位，即属于《事故处理条例》中的事故发生单位范围。因此，被告对工程施工过程中的生产安全事故适用《事故处理条例》第三十七条给予原告处罚，是依法履行法定职责的具体体现。

　　第二，原告认为本案所涉事项的处罚应当适用《建筑工程安全生产管理条例》，由建设行政主管部门行使处罚权的观点是对《建筑工程安全生产管理条例》和《事故处理条例》的立法目的和两者关系的误解。《建筑工程安全生产管理条例》和《事故处理条例》均是加强安全生产的行政法规，但两者的立法目的和适用情形是不同的。《建筑工程安全生产管理条例》主要是为了加强建设工程安全生产的日常监督管理，而《事故处理条例》是为规范生产安全事故的报告和调查处理，因此在生产经营活动中包括建设工程领域中发生了造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故时，其报告和调查处理应当适用《事故处理条例》。但安全生产监督管理部门在对建设工程领域的事故进行调查处理时，对事故单位是否存在违反安全生产日常监督管理的违法行为的认定可以以《建筑工程安全生产管理条例》为依据。

　　第三，关于原告是否履行了监理职责的问题。本案中，原告虽对施工单位发出了工程暂停令，事故亦发生在工程暂停令规定的停工期间，但施工方在停工期间擅自施工而原告并未发现或未向有关主管部门报告，且引发事故的安全隐患并非原告发现并通知施工单位停工的安全隐患，故原告存在监督检查不到位，未能尽到监理职责。

　　综上，沙坪坝法院依法判决驳回了原告的诉讼请求。原告提起上诉，二审判决驳回上诉，维持原判。

　　【评析】

　　关于被告确认原告违反《建筑工程安全生产管理条例》第十四条规定的监理职责，是否应由建设行政主管部门适用《建筑工程安全生产管理条例》第五十七条进行处罚，被告是否无行政职权或适用法律错误，是核心争议焦点，不仅涉及法律适用问题，也涉及在行政职责交叉情况下，相关部门是否具备行政职权的判断。

　　第一种观点认为：《建筑工程安全生产管理条例》是就安全生产在建设工程这一特殊领域的特别规定。《事故处理条例》是安全生产的一般规定。《建筑工程安全生产管理条例》第五十七条规定，监理单位在施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的，应予相应行政处罚。同时依据该条例第六十八条，行政处罚应由建设行政主管部门决定。因此，被告在本案中没有对原告进行处罚的行政职权，也不应适用《调查处理条例》第三十七条第一款的规定进行行政处罚。

　　第二种观点认为：适用《建筑工程安全生产管理条例》进行处理的前提是未发生安全事故，在发生安全事故造成人员伤亡和财产损失的情况下，应依据《事故处理条例》由安全生产行政主管部门进行处理，认定原告未履行《建筑工程安全生产管理条例》监理职责，只是用于判断其是否属于《事故处理条例》第三十七条中对事故发生负有责任的事故发生单位。

　　笔者同意第二种观点。我国安全生产监督管理体制涉及多个部门。依据《安全生产法》第九条，安全生产监督管理部门对安全生产工作实施综合监督管理，其他有关部门在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。其他有关部门安全生产工作监督职责体现在有关法律、行政法规中。例如《建筑法》第四十三条规定，建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理，并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全生产的指导和监督。又如《危险化学品安全管理条例》第六条规定，除安全生产监管部门负责危险化学品安全监督管理综合工作外，公安机关、质检部门、环保部门、交通部门、卫生部门、邮政部门在各自领域均负有相关安全生产监督职责。

　　判断各部门的行政职权必须回到相关法律法规中。《建筑工程安全生产管理条例》第二条规定“在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建和拆除等有关活动及实施对建设工程安全生产的监督管理，必须遵守本条例”；第五十二条规定“建设工程生产安全事故的调查、对事故责任单位和责任人的处罚与处理，按照有关法律、法规的规定执行”； 第六十八条规定“本条例规定的行政处罚，由建设行政主管部门或者其他有关部门依照法定职权决定。违反消防安全管理规定的行为，由公安消防机构依法处罚。有关法律、行政法规对建设工程安全生产违法行为的行政处罚决定机关另有规定的，从其规定。”《调查处理条例》第二条“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；”从这些规定可以看出，《建筑工程安全生产管理条例》强调事故预防，未发生安全事故时，建设工程中违反安全生产规定的行为依据《建安条例》处理，一旦发生涉及人身伤亡或直接经济损失的安全事故，应适用《调查处理条例》，并依据《调查处理条例》第四十三条规定“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。”本案发生了两名工作人员死亡的安全生产事故，依照《建筑工程安全生产管理条例》第五十二条、《调查处理条例》第二条，应适用《调查处理条例》进行处理，由安全生产监督管理部门作出处罚。

　　各部门行政职权存在部分交叉时，判断存在何种行政职权既是行政诉讼审理的前提，也可以厘清职责，防止行政机关推诿扯皮，促进行政机关依法履行法定职责。