【裁判要旨】

　　在具体行政行为未经法定程序、未经有权机关确认违法前，赔偿请求人单独向人民法院提起行政赔偿诉讼不符合法律规定的起诉条件，其起诉应当驳回。

　　【案情介绍】

　　1999年5月，富饶公司作为建房方与王某签订《集资建房合同书》，约定王某集资购买富饶公司修建的房屋7-2楼95㎡建筑平方米套房。1999年6月，王某办理了石西镇房权证302字第200201号产权证，该证载明的房屋坐落为石柱县西沱镇衙门路富饶大厦7-2号，房屋建筑面积95平方米，附记中载明“该套房建筑面积其中：梯间、公用面积占5.4㎡。”2010年12月，因两证合一，石柱县国土资源和房屋管理局（以下简称石柱国土局）给王某换发了石柱县房地证2010字第3333号产权证。该证载明的房屋坐落为石柱县西沱镇衙门路53号，房屋建筑面积89.4㎡，套内建筑面积78.75㎡，分摊共有建筑面积10.65㎡。
　　2016年4月，王某以石柱国土局将其房屋登记错误为由申请国家赔偿，石柱国土局于2016年5月作出《不予赔偿决定书》。王某遂向石柱县法院提起行政赔偿诉讼，请求判令石柱国土局赔偿其经济损失26600元。

　　【法院审判】

　　石柱县人民法院经审理后认为，王某于2016年提出赔偿申请和起诉，明显超过起诉期限，且未举示证据证明其存在中止或中断的情形，遂裁定驳回起诉。
　　原告不服一审裁定，提起上诉。重庆四中院经审理后认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项的规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，加害行为为具体行政行为的，该行为应已被确认为违法。王某提起的行政赔偿请求所涉及的房屋登记行政行为并未经法定程序被确认为违法，故王某单独提起行政赔偿诉讼不符合起诉条件，遂裁定：驳回上诉，维持原裁定。

　　【案件评析】

　　本案的争议焦点为，在具体行政行为未经法定程序、未经有权机关确认违法前，原告单独向人民法院提起行政赔偿诉讼是否符合起诉条件。
　　1.行为违法是行政赔偿责任的归责原则和构成要件
　　2012年和2010年修正的《国家赔偿法》在总则部分第二条去掉了“违法”字样，但并不意味着违法归责原则被《国家赔偿法》所摈弃，相反，违法归责原则仍是国家赔偿的主要归责原则，特别是在行政赔偿诉讼中，违法归责原则的规定更为具体和明确。根据《国家赔偿法》第三条、第四条之规定可以看出，在行政赔偿诉讼中，违法归责原则为行政机关承担行政赔偿责任的基本准则，这也是行政赔偿责任的基本构成要件，即只有存在违法行为，国家才承担国家赔偿责任。
　　国家赔偿的构成要件是国家承担赔偿责任所要具备的条件，是国家赔偿归责原则的具体化。根据《国家赔偿法》的相关规定及理论，违法的执行职务行为是国家赔偿责任的构成要件之一，即只有在执行职务行为系违法行为的情况下才会引起国家赔偿责任。行政赔偿作为国家赔偿中的一种，根据国家赔偿责任的归责原则及《国家赔偿法》第三条、第四条的规定，若需承担行政赔偿责任，行政机关的行政行为必须是违法的，否则将缺乏责任构成要件，而不承担行政赔偿责任。
　　2.行政赔偿诉讼不具有确认行为违法的构造
　　行政赔偿诉讼的构造是在行政行为违法的基础上审查行政相对人是否应该获得赔偿，其具体围绕着是否应该赔、怎么赔、赔多少的问题，其判决结果要么是驳回诉讼请求，要么是判决某一机关承担赔偿责任。人民法院无权在行政赔偿诉讼中直接确认一个行政行为违法并作出赔偿判决，其审理必须依据一个有权机关确认违法的法律结果为前提，即行政赔偿诉讼是在坚持违法归责原则的基础上围绕着行政相对人是否应当获得赔偿而展开。
　　此外，在行政诉讼和行政赔偿诉讼中，法律设置了不同的诉讼制度，比如《行政诉讼法》设置了起诉期限制度，而《国家赔偿法》设置了诉讼时效制度。在行政诉讼中，对超过起诉期限的行政行为，人民法院已经丧失了对该行为合法性的审查权，若允许对超过起诉期限但未超过诉讼时效的的行政行为单独提起行政赔偿诉讼，人民法院若予以受理并审理，则必然涉及到行政行为的合法性问题，这就破坏了行政诉讼的起诉期限制度，也超越了司法权的边界。
　　3.行政赔偿诉讼不具有确认行为违法的功能
　　具体行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力，其一经作出即被视为合法有效，在未经有权机关撤销或者改变之前，任何机关和个人都必须服从。
　　根据现行的法律规定，有权认定具体行政行为违法的机关为行政机关和司法机关。具体行政行为的作出机关、上级机关和复议机关均可以认定行政行为违法，通过行政复议程序及行政申诉程序予以体现。行政机关确认行为违法是基于行政权的特性，而司法机关认定行政行为违法只能依据行政诉讼的监督功能，而非行政赔偿诉讼。行政赔偿诉讼不具有确认具体行政行为违法的功能，司法权在行政赔偿诉讼中也不具有确认具体行政行为违法的权能，这是基于司法权具有消极的特性以及司法权要尊重行政权的考虑。
综上，王某对石柱国土局房屋登记这一具体行政行为单独提起行政赔偿诉讼，在该行为未被有权机关确认违法前，其提起的诉讼不符合起诉条件，应予驳回起诉。