【基本案情】

　　2009年，郭某某在未办理土地使用手续的情况下建造养殖场一处，实际占用土地面积220.50平方米。2011年12月5日，河南省卫辉市国土资源管理局（以下简称卫辉市国土局）对原告郭某某作出了卫国土监字（2011）第041号行政处罚决定书，要求原告拆除在非法占用的220.50平方米土地上新建的建筑物220.50平方米，恢复土地原状，并处罚款4410元。原告认为被告作出处罚决定认定事实错误，诉至河南省卫辉市人民法院，要求撤销该处罚决定。

　　【裁判结果】

　　河南省卫辉市人民法院认为，原告郭某某未经批准非法占用土地建养殖场的行为，违反了我国土地管理法的有关规定，卫辉市国土局应当根据郭某某非法占用土地的行为，是否符合当地土地利用总体规划的事实，对郭某某作出限期拆除非法占用土地上的建筑物或没收非法占用土地上的建筑物的行政处罚。但被告提供的标示郭某某违法占用土地的具体位置的图纸未附说明材料，被告在庭审中亦未对该图纸中原告占用土地位置的确定方法作出说明、解释，致法院无法判断郭某某占用的土地系农用地还是建设用地，即原告建造的养殖场是否符合当地土地利用总体规划，直接导致无法确定被告对原告的违法行为应如何处罚，即是拆除还是没收在非法占用土地上的建筑物。同时，根据行政处罚法等规定，被告对原告作出限期拆除建筑物即较重的行政处罚决定之前，应当经过本单位领导集体讨论决定，但是被告未提供其对原告作出的处罚决定经过了本单位领导集体讨论决定的证据。因此，被告对原告作出的处罚决定主要证据不足，不符合法定程序，依法应予撤销。依据行政诉讼法规定，判决撤销卫辉市国土局2011年12月5日对原告郭某某作出的卫国土监字（2011）第041号土地违法案件行政处罚决定书，并由被告重新作出处理。

　　一审宣判后，双方当事人均未上诉，一审判决已发生法律效力。

　　【典型意义】

　　行政处罚法第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。” 国家土地管理局《土地违法案件查处办法》第二十七条“土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，但实行行政首长负责制。审议应当制作笔录，由参加审议的成员签名……”以上规定确立了行政处罚程序中的行政机关负责人集体讨论制度，即在对情节复杂或重大违法行为进行较重处罚前，行政机关的负责人通过党组会、联席会议、首长办公会等形式进行集体研究，再作出行政处罚决定。

　　较重的行政处罚，可能对被处罚人的权利造成巨大影响。如本案中国土资源部门作出的限期拆除建筑物的处罚，该处罚一经执行，将造成房屋灭失等无法逆转的后果，该处罚决定即使经过行政诉讼程序撤销，也不再具有恢复原状的可能性。经过负责人的集体讨论，不仅能够防止个别领导干部滥用权力，还能最大限度地保证行政决策的民主性和科学性，避免决策的随意性。